Чиї фінанси берегтиме Національне бюро фінансової безпеки?

На прес-конференції 28 лютого Президент Порошенко повідомив, що податковий комітет Верховної Ради завершив розробку законопроекту про Національне бюро фінансової безпеки. Гарант пообіцяв, що новий орган повністю відсторонить інші правоохоронні структури від, цитата, “пасовища, на якому вони вже десятиліття доять український бізнес". Партнер юридичної компанії ILF Олексій Харитонов аналізує, чи потрібна Україні ця нова правоохоронна структура.

“Корова такая нужна самому”

Збережемо президентську “аграрну” метафору. Аналізуючи плани створення Нацбюро фінансової безпеки (далі – НБФБ, Нацбюро, Бюро) ще з місяць тому, я й сам вдавався до метафори із коровами: ситуація з НБФБ виглядає дзеркальною до приказки “розумне теля двох маток ссе” – в нашій історії корова одна, а телят усе більшає. У ролі корови, традиційно, бізнес. У даному випадку – середній і великий.

Якщо раніше до підприємства приходили, як три празники в гості, ГПУ, СБУ, НАБУ, Нацполіція та відповідні підрозділи МВС, то тепер до їхньої святкової компанії долучиться і ще один – Нацбюро.

Чи можна припустити, що президентські слова справдяться і Нацбюро справді буде єдиним контролюючим органом? – Припустити-то можна. Але поки що не прописані механізми, якими б створення нового органу позбавляло старі структури існуючих повноважень і повністю передавало підслідність економічних злочинів новому Бюро. Для цього законодавцям потрібно внести серйозні зміни в Кримінально-процесуальний та Податковий кодекси і прийняти низку спецзаконів (що, зрештою, може виявитися недоцільним та складним на практиці).

Що лякає: законопроект прописує підзвітність органу Верховній Раді та підконтрольність напряму Президенту і надає Бюро досить широкий спектр повноважень. При цьому механізмів стримувань і противаг, як для інших правоохоронних структур, не передбачає.

Отже, мій скепсис щодо НБФБ (окрім двадцяти років юридичної практики в Україні) базується на кількох речах: підконтрольність Президенту, відсутність системи здорового контролю, конфлікт інтересів з іншими органами, можливості до зловживання та законодавча невизначеність певних моделей роботи. Далі про кожну коротко й без метафор.

Хто керуватиме кадровою політикою НБФБ?

За законопроектом, кандидата на посаду Директора НБФБ має обирати конкурсна комісія з дев’яти осіб. Визначати цю дев’ятку має Верховна Рада, Президент та КабМін – по три особи.

Це означає, що роль комісії буде номінативною. “Обраний” Директор так чи інакше буде чиїмось ставлеником, його призначення – результатом політичних домовленостей та непрозорих компромісів. Громадськість на його вибір не впливатиме жодним чином.

У сукупності з подальшою підконтрольністю Президенту це фактично призведе до повного контролю за діяльністю цього органу.

А прописані в законі повноваження НБФБ дають підстави вважати, що безпосередній керівник Бюро матиме якщо не повний контроль за функціонуванням бізнесу, то принаймні величезний вплив на нього

Аналогічна ситуація – з Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією (КДК) органів НБФБ, яка має розглядати дисциплінарні скарги та звернення щодо співробітників Нацбюро, проводити їхню атестацію та конкурс на вакантні посади.

Іншими словами, саме ця комісія формуватиме кадрову структуру Бюро і впливатиме на всіх працівників його апарату.

А тепер дивіться, хто, за проектом, має входити до складу КДК центрального апарату Нацбюро:

• чотири особи, визначені Директором НБФБ (про підконтрольність якого ми вже писали вище);
• дві особи, визначені Верховною Радою;
• і, нарешті, аж ціла одна особа зі складу Ради громадського контролю.

Який вплив на склад Комісії та дотримання нею дисциплінарних норм матимуть представники громади? Залишмо питання відкритим.

Як будуть розведені повноваження з іншими органами?

У законопроекті прописано, що орган має забезпечувати фінансову безпеку держави. А для цього – захищати державні фінанси на вході до бюджету та при розподілі бюджетних ресурсів, протидіяти відмиванню доходів, отриманих злочинним шляхом, виявляти та розшукувати активи, отримані від підслідних економічних  злочинів.

Які саме справи будуть віднесені до підслідності Нацбюро, не зрозуміло до внесення змін в Кримінальний та Кримінальнно-процесуальний кодекси.

Проте, частина завдань та функцій Бюро прописані досить абстрактно. Наприклад,

• підготовка рекомендацій органам влади з усунення фінансового та правового підґрунтя щодо існування системних кримінальних схем;
• руйнування системних схем вчинення злочинів та кримінальної інфраструктури, що їх обслуговує;
• виявлення злочинних технологій, схем та механізмів злочинної діяльності.

Будучи дещо віддаленими від реальності, ці “завдання” можуть стати проблемою під час оскарження дій представників НБФБ.

А інші прямо чи опосередковано конфліктують із повноваженнями Національної поліції, Державного бюро розслідувань та НАБУ. Зокрема, “розшук та арешт коштів та іншого майна, що можуть бути предметом конфіскації у кримінальних правопорушеннях, віднесених до підслідності НБФБ”.

Конфілкт інтересів не лише означає, що з одними й тими ж перевірками до одного й того самого бізнесу приходитимуть кілька структур, а й нівелює ефективність роботи Бюро.

Хто буде стримувати Бюро від зловживань та порушень?

У більшості країн світу у правоохоронних органів існує система стримувань і противаг, аби вони не отримували надто багато неконтрольованих повноважень. Існує вона і в українській правоохоронній системі, де органи, умовно кажучи, змушують одне одного “триматися берега”.

А от НБФБ створюється як цілковито незалежне від інших державних інституцій. Серед механізмів контролю – лише “система підрозділів власної безпеки”, яка займатиметься можливими правопорушеннями у діяльності працівників Бюро.

На перший погляд, це зроблено або виключити фактору вплив на діяльність Бюро зі сторони інших правоохоронних органів та мінімізувати корупційні ризики.

Та коли до КПК та інших законів будуть внесені зміни, НБФБ отримає надзвичайно широкі повноваження і зможе безперешкодно ними зловживати без загрози бути спиненим, якщо очевидна система стримування та противаг все ж не буде створена.

Intelligence Led Policing в процесі формування досудового розслідування

Новелою законопроекту є так звана ILP-модель як основа для досудового розслідування НБФБ. Проте відповіді на логічне запитання, що ж це таке, в проекті Закону немає. Немає його і в інших місцях українського законодавства.

Сама по собі модель Intelligence Led Policing є моделлю здорового глузду. Грубо кажучи, вона зобов’язує правоохоронні органи перш ніж вдаватися до активних дій, детально проаналізувати всі наявні дані. Це модель управління ризиками.

Указання на ILP-модель в законопроекті означає, що за планом орган має стати, перш за все, аналітичним центром. Його діяльність повинна мати, перш за все, превентивний характер: він має запобігати подальшим правопорушенням через дослідження причин та передумов їх виникнення.

Модель прекрасна. Вона змушує правоохоронні органи збирати, оцінювати та поширювати інформацію таким чином, аби захистити індивідуальну конфіденційність. А організовану злочинність, у підсумку, скоротити. Але, повторюсь, її визначення українське законодавство не містить – це раз. А два – знаючи, як працюють системи превенції в Україні, хочеться подумки знову вернутися до президентської метафори про доїння і пасовище.

Лишається багато речей, про які важко говорити до внесення змін в КК та КПК. Зокрема, один із перших варіантів законопроекту наділяв слідчих нового органу (тоді це називалося Службою фінансових розслідувань), правом застосовувати широкий спектр поліцейських заходів: «оперативка», «прослушка», «наружка», спецназ, штурм… В поточному варіанті ми цього не бачимо, але гарантій, що такі повноваження Бюро не отримає, теж немає.