Чи запрацює в Україні інститут префектів?

Один із чинників успішності реалізації реформ в Україні — злагодженість та «синхронність» їхньої  імплементації у суміжних сферах. Коли структурні та функціональні перетворення в одній сфері не супроводжуються відповідними змінами в іншій, поширюються конфліктні явища, які можуть стати причиною реформаторського «колапсу». Як приклад — неузгодженість між реформою децентралізації та відсутністю відповідних конституційних змін.

Чому синхронність важлива?

Активний процес об’єднання територіальних громад в Україні розпочався у 2015 році. Але досі не ліквідовано інститут місцевих державних адміністрацій та не запроваджено новий адміністративно-територіальний устрій. В Україні з’являються цілі райони (станом на 10 травня 2019 року таких районів вже 18), територію яких повністю охопили об’єднані територіальні громади (ОТГ), що мають відповідні повноваження.

Те, що у цих регіонах є повноважні ОТГ й місцеві державні адміністрації одночасно, зумовлює дублювання повноважень, нераціональне використання державних коштів на утримання апаратів МДА, а подекуди — й конфліктні ситуації, коли йдеться про вирішення питань місцевого значення.

Несинхронність децентралізації з впровадженням суміжних реформ загострює наближення чергових місцевих виборів 2020 року (а вже, можливо, і позачергових) й законодавча невизначеність щодо завершення процесу об’єднання громад. Зокрема, відкритим залишається питання об’єднання тих, які не змогли (чи не захотіли) зробити це добровільно.

Старт, що не дійшов до фінішу?

Робота над реалізацією конституційної й адміністративно-територіальної реформ почалася та зупинилася в 2015 році. Проект Закону про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) Президент вніс 1 липня 2015 року як невідкладний. Документ запроваджував інститут префектів замість місцевих державних адміністрацій та систему адміністративно-територіального устрою України у вигляді громад, районів та регіонів.

Протягом місяця законопроект пройшов усі процедурні етапи розгляду. Конституційний суд України визнав його як такий, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України. 31 серпня проект закону попередньо схвалили в першому читанні, але голосування народних обранців спровокувало загибель чотирьох бійців Нацгвардії та понад сотню постраждалих в результаті зіткнення під будівлею Верховної Ради України. Супротив викликав останній пункт законопроекту — він закріплював особливий статус окремих районів Донецької та Луганської областей на виконання Мінських домовленостей.

Трагічні події 31 серпня 2015 року зупинили подальший розгляд законопроекту та водночас «поставили крапку» у синхронній імплементації реформи децентралізації й суміжних реформ. Фактично на чотири роки «вщухнув» і публічний дискурс довкола цієї теми. Доба президента Порошенка минула без обіцяного послаблення президентської вертикалі в регіонах, і він повернув собі право призначати голів МДА.

Перед початком президентської кампанії 2019 року Проект Закону про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) включили до порядку денного десятої сесії ВРУ VIII скликання. А напередодні другого туру президентських виборів перспектива ліквідації МДА і запровадження інституту префектів набула нових інформаційних відтінків.

Такий крок — послаблення президентської вертикалі в регіонах — привабливий електоральний «посил», яким спробував скористатися Петро Порошенко, обіцяючи виправити минулі помилки.

Правове моделювання: як наблизити системну децентралізацію

Допоки новообраний Президент не висловив своєї позиції щодо майбутнього реформи децентралізації і суміжних реформ, проаналізуємо можливі законодавчі перспективи у цьому напрямі.

Навряд відбудеться друге голосування за поточну редакцію Проекту Закону про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади). На це є декілька причин: неприпустимість легітимації особливого статусу окупованої частини Донецької та Луганської областей, неповага до загиблих Нацгвардійців, ризик виникнення нових заворушень, технічна необхідність оновлення тексту законопроекту чотирирічної давнини.

Під сумнівами й вилучення норми про особливий статус окупованої частини Донецької та Луганської областей зі змісту законопроекту. Попри те, що Мінські угоди суперечать національним інтересам України, ВРУ не ратифікувала їх як міжнародний договір, вони є правовою засадою діяльності Нормандського формату і визнані світовою спільнотою на рівні нормативних актів ООН, ОБСЄ, ПАРЄ.

Вилучення норми про особливий статус окупованої частини Донецької та Луганської областей спровокує неоднозначну реакцію міжнародних партнерів та поставить під сумнів подальшу роботу Нормандського формату, яку новообраний Президент неодноразово визнав як безальтернативну перспективну.

Окрім цього, відповідно до положень Регламенту ВРУ, законопроект не зможе розглядати й новообрана Рада: після початку її роботи він вважатиметься не прийнятим Верховною Радою попереднього скликання.

На шляху до синергії реформ

Тому системна децентралізація, на нашу думку, можлива за умови розробки та внесення нової редакції Проекту Закону про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади). Тоді документ має наново проходити весь шлях погодження та розгляду новим складом Верховної Ради України.

З такою законодавчою ініціативою може виступити новообраний Президент України або третина депутатського корпусу ВРУ. Проте рідкісні випадки коаліційного єднання роблять депутатську ініціативу нереалістичною й актуалізують спроможність ініціативи Президента.

У новій редакції Закон має ліквідувати місцеві державні адміністрації, запровадити інститут префектів і встановити новий адміністративно-територіальний поділ України.

Аналіз законодавчих перспектив показав: найближчим часом навряд можна чекати оперативного рішення про ліквідацію МДА і запровадження інституту префектів. Механізми «захисту» сталості Конституції України, які закріплені законодавчо, відсутність політичної волі можуть відкласти узгодження реформи децентралізації з відповідними змінами до Конституції.

Успіх в адвокації конституційної реформи щодо децентралізації влади буде залежати від спільних зусиль експертної громадськості та лідерів ОТГ. Вони мають ефективно доносити голос регіонів і консолідувати зусилля над синхронізацією суміжних реформ в Україні.

Олександра Дейнеко, експерт мережі UPLAN,

експерт громадської організації «ЕкспертиЗА Реформ»,

кандидат соціологічних наук

Анна Гончар, експерт мережі UPLAN,

експерт громадської організації «ЕкспертиЗА Реформ»