Знову про Конституцію. Порівняння проекту української префектури з французькою

З різних джерел надходить інформація, що вже у найближчі місяці Банкова знову спробує схилити Парламент прийняти зміни до Конституції у частині децентралізації. Тому хочу приділити увагу інституту префектів у порівнянні з аналогічним за назвою інститутом префектів Франції.

В історії важко віднайти такі приклади, де право будь-якої країни складалося та розвивалося б тільки під впливом внутрішніх умов, не запозичуючи прямо чи опосередковано певні елементи ззовні. Як правило, національна правова система є одночасно результатом внутрішнього правового розвитку і взаємодії з правовими системами інших держав. Тож цілком можна погодитися з тим, що запозичення позитивного зарубіжного досвіду в правову систему України є одним з ймовірних інструментів її розвитку. Пропонована українському суспільству модель префектури у змінах до Конституції у частині децентралізації презентована в тому числі як запозичення ефективної моделі французької префектури. Разом з тим, досвід реформ за часи незалежності свідчить про те, що впровадження в Україні західноєвропейських правових моделей відбувається достатньо стихійно та непослідовно. Складається враження, що винятково для отримання додаткових повноважень, а не для передачі реальної влади на місця. Показово, що більше повноважень хоче кожен Президент.

Для ефективності запозичення іноземного досвіду необхідними є готовність та здатність політичного керівництва держави до засвоєння і використання елементів та стандартів іноземного права.

Натомість вивчення проекту змін до Конституції та законопроекту про префектів вказує на те, що використовувати іноземний досвід вітчизняні державні діячі готові лише тією мірою, в якій це не зачіпатиме їхніх політичних інтересів.

На перший погляд, процедури призначення префектів відповідно до Конституції Франції та у проекті змін до Конституції України цілком ідентичні — в обох країнах у цій процедурі задіяні і президент, і уряд.

Стаття 13 Конституції Франції - Префекти призначаються указом Президента Республіки в Раді Міністрів.

Стаття 118 Конституції України (з урахуванням змін, передбачених проектом № 2217а) - Префекта призначає на посаду та звільняє з посади за поданням Кабінету Міністрів України Президент України.

Але в контексті аналізу цього питання хочеться звернути увагу на базову відмінність України та Франції. Україна є парламентсько-президентською республікою. На відміну від Франції, яка належить до президентсько-парламентських республік. А це означає, що співвідношення ролі та значення глави держави і уряду в Україні та Франції суттєво відрізняються. Хоча формально Конституція Франції не визначає керівної ролі Президента в системі виконавчої влади, проте тлумачення норм Конституції Франції в їх системному зв'язку вказує на те, що Президент Франції фактично виступає і як голова виконавчої влади: президент Франції головує в раді міністрів (ст. 9 Конституції Франції), а прем'єр-міністр лише у виняткових випадках і за спеціальним дорученням може заміщувати президента як головуючого на засіданнях ради міністрів з визначеним порядком денним (ст. 21 Конституції Франції); президент Франції підписує акти уряду (ст. 13 Конституції Франції). Суттєве значення для визначення ролі президента щодо виконавчої влади мають положення статті 5 Конституції Франції про так званий "президентський арбітраж": "Президент забезпечує своїм арбітражем нормальне функціонування публічних властей, а також наступництво держави". В Україні юридично вплив глави держави на виконавчу гілку влади обмежений.

На той факт, що французьке законодавство є зразком лише в тій мірі, в якій воно вписується в систему поточних українських політичних координат, вказує непослідовний та половинчастий підхід розробників змін до Конституції та законопроекту про префектів, зокрема, щодо регламентації процедури здійснення префектами адміністративного нагляду за органами місцевого самоврядування.

Тож не слід дивуватися, що запозичення французького досвіду в наших умовах зрештою може дати неочікувані і навіть принципово протилежні результати.

Таким чином, з проведеного порівняння можна побачити, що ключова відмінність українського префекта від його французького колеги полягає у тому, що останній не має самостійних повноважень зупиняти дію актів органів місцевого самоврядування — він може лише ініціювати перед судом питання про призупинення дії рішення ради до остаточного розгляду його судом.

Можна констатувати, що вітчизняний префект матиме суттєво більший адміністративний вплив на органи місцевого самоврядування у порівнянні зі своїм французьким колегою в частині нагляду.

Скажу більше: в жодній розвинутій демократичній країні представник центральної влади не може призупиняти рішення органів місцевого самоврядування.

Крім того, варто відзначити, що французький парламент, на відміну від українського, наділений повноваженнями контролювати діяльність префектів. Відповідно до Закону № 82-213 від 2 березня 1982 року щороку, до 1 червня, уряд подає на розгляд парламенту доповідь про контроль, який здійснюється щодо актів комун представниками держави у департаментах, а також доповідь про контроль, який здійснюється щодо актів департаментів представниками держави в департаментах.

І наприкінці хочеться зупинитися на питанні здійснення префектом нагляду за додержанням територіальними органами центральних органів виконавчої влади Конституції і законів України.

Справді, у Франції префекти мають прямі повноваження щодо місцевих органів центральних державних відомств, а керівники таких місцевих органів їм підпорядковані. У статті 72 Конституції Франції прямо передбачається, що представник держави в адміністративно-територіальних утвореннях Республіки представляє кожного із членів уряду. Але ці повноваження префекта не є елементом децентралізації. Це прояв деконцентрації влади. Відповідно до французьких адміністративістів, деконцентрація – це “техніка управління”, що означає розподіл виконання функцій держави всередині самої системи органів виконавчої влади.

В Україні ж про започаткування деконцентрації при реформуванні системи органів виконавчої влади не йдеться. Таким чином, незрозумілим та необґрунтованим є надання префектам поряд з координаційними ще й контрольно-наглядових повноважень стосовно територіальних органів.

Крім того, контроль французьких префектів над місцевими органами центральних державних відомств не є абсолютним. Так, не підпорядковуються префектам у Франції місцеві підрозділи таких департаментів: департаменти державних фінансів (відповідають за створення податкових баз, збір податків та здійснення державних витрат), департаменти освіти і трудового законодавства. Натомість українські територіальні органи Державної фіскальної служби будуть контролюватися і фактично будуть підпорядковані префектам.

На сьогодні Україна продовжує свій складний та суперечливий шлях конституційного реформування. Але запозичення іноземних правових інститутів лише тоді стане способом вирішення внутрішніх українських проблем, коли до цього процесу ми підійдемо розумно та ґрунтовно, а не будемо використовувати його як ширму для прикриття перерозподілу “владного пирога” всередині політичної верхівки країни, а інколи догоджаючи агресору і західним «партнерам».

Стаття написана у співавторстві з Наталією Богуновою