Харьков - на дне демократии

Харьков признан одним из самых закрытых городов Украины. По оценкам экспертов Украинского независимого центра политических исследований, харьковчане почти не влияют на решения местной власти. Меньше на решения нанятых чиновников имеют влияние только жители Житомира. «ХН» разбиралась, почему в городе все так плохо с демократией.

Вторые с конца – хуже только в Житомире. Харьков попал в тройку городов-антигероев Украины по уровню демократичности решений городских советов. Хуже всего в Харькове обстоят дела с регламентом исполкома, которого нет, а также с общественной экспертизой решений горсовета. Эксперты выяснили, что местные власти не считают нужным проводить консультации с общественностью и создали серьезные препятствия для собраний и общественных слушаний.

Как и что считали?

Эксперты Украинского независимого центра политических исследований проанализировали 300 решений горсоветов 24 областных центров Украины, которые касаются участия граждан в жизни города, на протяжении 2016–2018 годов. Качество процедур открытости анализировали по 12 критериям (см. инфографику). Чтобы набрать 100 % по каждому из них, необходимо, чтобы решения горсовета в этой сфере соответствовали всем «эталонам качества». К примеру, в разделе «Устав территориальной громады» их шесть: документ должен быть зарегистрирован в органах юстиции, опубликован на сайте мэрии, там предусмотрены определенные формы участия, в том числе референдум и общественные слушания, гражданам гарантирован свободный доступ на заседания горсовета и исполкома, есть перечень информации, которая размещается на сайте, и есть требование проводить общественное обсуждение бюджета. Такие же «эталоны качества» прописаны и под другими пунктами исследования.

Исследователи отметили, что два года назад с демократией дела в украинских городах обстояли куда хуже. В 2016 году все областные центры по всем показателям набрали 38 %, в этом году – 55 %. Самые большие подвижки, по оценкам экспертов, произошли в Киеве, Львове, Хмельницком и Ровно. Харьков, увы, стагнирует и прибавил всего два пункта к рейтингу 2016-го.

За два года в городах появилось много новых инструментов, которые призваны помочь гражданам приобщиться к распределению бюджета. В частности, был внедрен бюджет участия и получила развитие система электронных петиций на сайтах горсовета. В городах остается все больше налогов, поэтому влияние граждан на их распределение все важнее – полагают исследователи.

– В бюджете, который предложен Гройсманом на 2019 год, предусмотрено, что больше 50 % средств будут находиться в управлении органов местного самоуправления. Мэр назначает руководителей ключевых КП, школ и поликлиник, потому все больше жизнь людей зависит от качества работы горсовета. Поэтому очень важно посмотреть, насколько открытыми и подотчетными являются городские советы гражданам, – заявил один из экспертов исследования, директор проекта USAID «Граждане в действии» Максим Лациба.

Эксперты анализировали только нормативные акты, но не практику их применения. По словам общественных деятелей, политологов и депутатов, в вопросах демократии и участии в «жизни горсовета» роль харьковчан на деле еще хуже, чем на бумаге.

Без права на собрания

Согласно результатам исследования, самые плохие показатели у Харькова из-за регламента исполкома. Этот пункт стал провальным почти для всех областных центров – только четыре горсовета набрали больше 50 %. Но в Харькове регламента вообще не оказалось. Нулевые баллы город получил в пунктах «Консультации с общественностью» и «Общественная экспертиза». Консультации предполагают открытое обсуждение проектов решения горсовета – в Харькове такого нет и в помине, впрочем, как и в еще шести областных центрах Украины.

Общественная экспертиза – возможность для активных горожан обсудить решения горсовета и выставить им оценку. Этот критерий в четырех городах Украины – Виннице, Краматорске, Хмельницком и Черновцах – урегулирован отдельным положением. В Харькове о подобном и не слыхали.

Плохо дело в Харькове и с правом граждан на собрания. Эксперты отмечают – в городе крайне тяжело собрать общественные слушания.

«Усложнена процедура инициирования общих собраний граждан. Инициаторами должна быть треть членов территориальной громады города. Такие условия фактически блокируют собрания», – написано в отчете. Эксперты также осуждают высокий порог для общественных инициатив: чтобы подать ее, в Харькове нужно собрать 10 тысяч подписей. Хуже только в Кропивницком – там требуют 19 тысяч.

Политолог Юлия Биденко проводит похожие исследования об уровне демократии в украинских городах. Она, как и эксперты Украинского независимого центра политических исследований, пришла к выводу: в городе очень ограничено право граждан на собрания.

– В Харькове есть определенные проблемы с открытостью и возможностями для горожан участвовать в принятии решений. Устав города предусматривает усложненные процедуры для общественных слушаний и внесения местных инициатив по сравнению с другими областными центрами. В соседних Днепре и Полтаве барьеры для подобных инициатив гораздо меньшие, – рассказала Юлия Биденко «ХН».

С 2016 года по третий квартал текущего в Харькове было проведено всего одно общественное слушание, и то – по инициативе городского головы. В августе 2017 года горожане обсуждали развитие территорий в районе Большой Даниловки и строительство ливневой канализации. 15 ноября пройдет еще одно общественное слушание – оно касается застройки 604-го микрорайона на Салтовке. Для сравнения: во Львове за это время было проведено 155 общественных слушаний.

Такой же низкий балл – 27 % – набрал и пункт о подотчетности городских голов и депутатов горожанам. «В Харькове нет требований касательно структуры, предмета отчета и способа отчета городского головы и депутатов», – пишут исследователи демократии.

Благодаря таким пробелам в этом году городской голова Геннадий Кернес вовсе отказался отчитываться перед гражданами на сессии, которая транслировалась в прямом эфире, сославшись на то, что депутаты читали отчет, а простые горожане ничего не поймут.

– Я считаю, что если мы будем углубляться в цифры, эти цифры будут поняты специалистами, а на уровне такого восприятия, которое должны понимать харьковчане, я скажу следующее: задачи, которые были поставлены мной как харьковским городским головой, все выполнены достаточно эффективно, – заявил городской голова на сессии в феврале этого года.

Возмущались такому решению только депутаты от оппозиции. Подконтрольные Геннадию Кернесу члены фракции «Відродження» проголосовали за отчет шефа, не читая его.

Регламент нарушает законы

«Открытость» Харьковского горсовета для простых граждан неоднократно становилась темой новостей центральных телеканалов – ни в одном городе Украины членам общественных организаций не приходится брать зал горсовета штурмом, чтобы реализовать свое законное право присутствовать в зале заседаний.

Координатора общественного движения «Честно» Александру Щукину в дни проведения сессий часто можно видеть под стенами мэрии с плакатом «Відкрита рада». Вместе с другими активистами из «Харьковской реформаторской коалиции» она больше года борется за право присутствовать на сессиях горсовета. Формально каждый гражданин может сделать это, предварительно подав заявку в канцелярию, но на деле «реформаторы» всегда получают один и тот же ответ: в зале нет мест.

– Мы должны поменять регламент горсовета, потому что пока регламент остается таким, нет прозрачного механизма, который позволял бы членам общественных организаций присутствовать на сессии, – рассказала Александра Щукина «ХН».

С тем, что регламент необходимо менять, согласен и соратник активистки по коалиции, член правления общественной организации «Харьковский антикоррупционный центр» Дмитрий Дробот.

– О демократии в Харькове можно судить по доступу граждан на сессию горсовета, по тому, как обсуждались переименования улиц, как действует система электронных петиций – ни одна из них не привела к ожидаемому результату. Регламент горсовета противоречит Закону Украины «О доступе к публичной информации». Но даже не это критично – то, что написано в самом регламенте, не исполняется, – полагает общественный деятель.

В «Харьковской реформаторской коалиции» планируют вновь выйти на переговоры с горсоветом и поменять процедуру доступа на сессии.

Депутаты как марионетки

Работа депутатских комиссий в Харьковском горсовете получила оценку, приближенную к средней, – 33 %. По словам общественников и самих депутатов, реальность очень сильно отличается от деклараций.

– Повестка дня сессии формируется, исходя из предложений депутатов, но я не слышал, чтобы хоть один проект решения, который предлагала оппозиция, был бы вынесен на голосование, – говорит Дмитрий Дробот.

Харьковчане имеют возможность наблюдать за сессий горсовета в прямом эфире «7 канала». Зрители трансляций могли заметить, что депутаты почти никогда не обсуждают проекты решений.

– Мы все обсудили на заседаниях постоянных комиссий, – любит приговаривать городской голова.

О том, как на самом деле проходят эти заседания, «ХН» рассказала депутат фракции «Самопоміч», член бюджетной комиссии горсовета Елена Ворона.

– Работа депутатских комиссий носит достаточно формальный характер. Все депутатские комиссии рассматривают все сессионные вопросы, это приводит к тому, что на каждый вопрос отводится 5–10 минут. В результате – формальный доклад директора профильного департамента и отсутствие обсуждение по этому вопросу. Как член бюджетной комиссии скажу – ни разу бюджет города не выносился на обсуждение, нам его предлагают как уже согласованную департаментом версию, и мы не можем влиять на распределение денег. 99 % вопросов голосуются на комиссиях «за», точно так же, как и на сессиях, – рассказала депутат о печальной практике.

Еще одна порочная практика харьковского горсовета – общая комиссия, на которую все чаще выносятся самые сложные и спорные вопросы, хотя, согласно регламенту, эта комиссия должна разбирать только те вопросы, которые возникли экстренно. В последнее время обычным «экстренным» вопросом в Харьковском горсовете является бюджет.

– Мы все узнаем в последнюю минуту, – говорит Елена Ворона. – Вопросы размещаются в пятницу вечером, а в понедельник уже проходит голосование – возможности о чем-то спросить практически нет.

Даже такие подконтрольные городскому голове комиссии не всегда единогласно голосуют за предложенные департаментами решения. Случается, что на заседании не хватает нужных голосов. Согласно регламенту, в сессионном зале должны озвучиваться все замечания, принятые комиссией, – это должен делать ее председатель. В Харькове такое никогда не происходит. О том, что же на самом деле решили на заседании комиссии, можно узнать от оппозиционных депутатов. Но большинство от «Відродження» все равно не принимает их во внимание.

Ложные цифры бюджета участия

Высокие баллы от экспертов Харьков получил за «Бюджет участия» и «Электронные петиции». По первому пункту горсовет набрал 90 %. В свое время инициативу с энтузиазмом восприняли и харьковские активисты. В 2018 году горожане впервые получили возможность потратить на свои проекты 50 млн. гривен из городской казны. Для этого создали специальный сайт, на котором общественные организации и отдельные граждане предлагали, на что потратить деньги. 30 миллионов на свои инициативы получат физические лица, 20 миллионов – организации, а голосовать за проекты должны были сами харьковчане.

Общественный бюджет – практика общемировая и давно применяется во многих городах Украины. Но в Харьков и эту демократическую инициативу подмяли под железную пяту горсовета. О том, как фальсифицируют голосования, «ХН» рассказала автор одного из проектов Юлия Ибрагим, глава общественной организации «Ассоциация многодетных семей «Амма». Примерно за неделю до окончания голосования ей стала поступать информация о том, что началось использование административного ресурса в интересах некоторых идей.

– В субботу, 27 октября, в Оперном театре была кульминационная презентация всех идей. И вот там как раз были замечены три волны «поддержки». Вначале голосовать приходили бабушки и дедушки, которые даже не знали сути проекта, за который хотят отдать голос. Формально все выглядело прилично. Потом с куратором пришли студенты академии физкультуры, которые пожимали плечами на вопрос, за какую идею хотят отдать голос. А потом привели около ста курсантов академии ГСЧС, им на месте раздали паспорта, форму для голосования и необходимый код. В ту же ночь на «Портале харьковчанина» начали проявляться метаморфозы голосования – результаты менялись ночью. Возникает еще один вопрос: поскольку данные на сайте портала появляются ночью, то как организована работа людей, которые это делают, в каких условиях это происходит? Какая ответственность и как проверить правдивость внесенных результатов? – говорит Юлия Ибрагим.

Остались вопросы и к методологии голосования. В частности, его не сделали открытым, как на сайте петиций президента, когда каждый человек может отследить свой голос.

Голосование за проекты бюджета участия завершилось в полночь 30 октября, однако представители активной общественности из-за подобных инцидентов уже потеряли доверие к инициативе.

– У нас даже общественный бюджет умудрились угробить. Все организации, которые поддерживают горсовет, через свои инициативы и голосование проводят те решения, которые были одобрены в мэрии, – возмутилась Александра Щукина.

Это же касается и системы «Электронных петиций», оценка которой составила 67 %. Хорошо она работает только на бумаге.

Изначально предполагалось, что петиция, которая наберет 1000 голосов, попадет на рассмотрение городского головы – и он должен будет дать ответ ее автору. Потом эту цифру подняли до 5 000 – дескать, у нас мегаполис. Для сравнения: во Львове достаточно 500 голосов, в Одессе, которая не намного меньше Харькова, – 1000. На деле же даже те 17 петиций, которые собрали нужное количество голосов, не помогли харьковчанам повлиять на решения горсовета. Городской голова Геннадий Кернес в ответах либо отписывался, что делает в этой сфере, или объяснял, почему ничего делать не будет.

К примеру, в Киеве чиновники ежеквартально отчитываются перед гражданами о том, как работают с петициями.

– Мы ежеквартально делаем пресс-конференцию о том, как реализуем те петиции, которые набрали необходимое количество голосов. По последним опросам, к самому механизму нет никаких замечаний. Единственные замечания – ускорить. Из 44 поддержанных петиций только треть реализованы, то есть сам механизм хороший – нужно только научиться правильно его использовать, – заявил управляющий делами секретариата Киевского горсовета Игорь Хацевич.

Харьков о такой открытости городской власти и готовности идти навстречу пожеланиям горожан может только мечтать.

Почему Харьков – такой недемократичный?

Во время презентации результатов исследования эксперты заявили, что не были удивлены очень низкими оценками демократичности Харьковского горсовета.

– Мы знаем об авторитарном стиле управления городом господином Кернесом. В этом городе – авторитарный мэр, который не хочет слышать своих граждан, – охарактеризовал «харьковский стиль» Максим Лациба.

Исследователи дали Харькову рекомендации: утвердить новые положения об общих собраниях, местных инициативах, отчетах городского головы, постоянных депутатских комиссиях, утвердить регламент исполкома и консультироваться с общественностью. Вот только все рекомендации будут, скорее всего, проигнорированы.

– Пока наша местная власть не заинтересована понравиться горожанам, – считает Дмитрий Дробот. – Этот парадокс связан с одной простой вещью – безальтернативщиной. Люди думают: вот сбросим этого царя, а что взамен? Общество шило на мыло менять не хочет.

Демократия в городе будет иметь шанс тогда, когда появится серьезная политическая конкуренция. А пока харьковские политики не будут активнее отстаивать интересы граждан, представителям власти нет никакого интереса в развитии демократических институтов – отсутствие альтернативы делает их кандидатуры вполне удобоваримыми для избирателя.